龙源期刊网 服务代理模式 作者：陈丽 邹姗珊 来源：《理论导刊》2015 年第 10 期 摘 要：代理机构改革的国际地位和重要影响使其备受瞩目。转型期的中国政府面临精简 机构与提高服务质量的双重压力，各地社区政府作为承接社会服务的重要载体做出了诸多改革 与探索，主要是开创了服务大厅模式、流动服务站模式及为民服务代理模式。但现存各种模式 并没有从根本上解决社区管理体制和机制上存在的问题。借鉴西方代理机构改革的经验，立足 现实实践，应通过构建社区服务代理模式，以整合社区服务载体，重构社区治理结构，从而进 一步满足社区居民对公共服务的需求。 关键词：代理机构；服务大厅；社区公共服务；服务代理模式 中图分类号：D6693 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）10-0040-03 一、问题的提出 公共服务供给是政府的基本职责所在，也是公共管理研究的核心问题。以英国《济贫法》 为标志，早期公共服务主要针对特殊人群，以社会救助为主要内容。二战后伴随着各国国内社 会问题的增多，国民对社会服务需求的上升及各国经济的复苏，欧美各国开始了大范围的社会 服务普及运动，社会服务的立法和实践得到极大发展。

20 世纪 70 年代以后服务代理，受全球经济和政 治形势的影响，西方各国政府提供公共服务的效果捉襟见肘，每况愈下。由此，英美等国以新 公共管理理论为指导，率先开始了政府部门的民营化改革，并引领了波及全球范围的公共部门 改革浪潮，其中代理机构化（agencification）运动更是起到推波助澜的作用。 1988 年，英国时任首相撒切尔夫人宣布批准《改善政府管理：下一步方案》，标志着创 设代理机构（executive agency）的开始，随后相继成立了 130 多个代理机构，[1]政府宣布将把 90%的公务员转到代理机构。这些机构执行着政府不同性质的职能，所涉及的公共活动范围非 常广泛，如社会福利的管理、狱政的管理、证照的审核签发、救济金办理、就业管理、会议服 务、军需供应、工商注册、专利保护、破产服务、标准计量、地产登记、药品管制、天气预 报、农牧渔业服务等。[2]随后，这股风潮一直从欧洲到北美继而波及亚洲和非洲。代理机构 化被视为是政府行政系统内部决策与执行的分离，这在很大程度上解决了社会服务需求增多而 导致的政府职能扩张与政府机构精简压力之间的矛盾。 转型期的中国面临着经济政治环境的巨大变化，社会问题与社会服务的需求激增。

政府面 临精简机构与提高服务质量的双重压力，特别是在服务型政府理念之下，如何在控制政府规模 的同时满足公共服务需求，这是摆在各级政府面前的重大课题。近年来社区作为承接社会服务 的重要载体，发挥了越来越突出的作用。我国部分地市根据政府的要求，做出大胆尝试，探索 各种不同的社区服务形式，产生了一些值得借鉴和推广的经验，社会组织也因此得到了快速发 龙源期刊网 展。但总体来看，社区组织和公共服务体系的建设还处于初级阶段，实践中还有很多问题有待 解决。其中，如何创新社区管理模式，整合社区服务载体，重构社区治理结构，以进一步满足 社区居民对公共服务的需求等问题显得尤为重要。 二、我国社区公共服务的基本形式及存在问题分析 社区公共服务是指在一定的地域范围内以满足社区成员的需要为目标，以社区服务机构为 主体，面向社区全体居民提供公益性服务、公共服务以及便民利民服务为主要内容的，无偿、 低偿或有偿服务相结合的多层次、多功能的社会服务。[3]福利性和公益性被视为是社区公共 服务的基本属性。1987 年民政部在武汉召开第一次城市社区服务会议，1989 年在杭州又召开 了全国城市社区服务经验交流会，此后，社区服务广泛兴起，发展迅速，规模日益壮大。

伴随 行政体制改革及事业单位改革的深入，社区越来越成为承载城市社会公共服务和居民自主服务 的基础平台。在具体的实践中，出现了几种代表性的服务形式——服务大厅、流动服务站及为 民服务代理模式，社区公共服务供给也呈现出阶段性演化特征。 1 服务大厅模式。该阶段以建立社区工作站或社区服务中心为标志，基本做法是，在社区 设置“敞开式办公、一门式服务、一站式管理”的服务大厅，承接政府部门转移的社区行政管理 事务和社区公共服务。这种模式自 2000 年武汉市江汉区探索实践以来，掀起了全国各地社区 体制改革的浪潮，先后出现了诸如上海模式、铜陵模式、北京模式、沈阳模式、盐田模式、南 京模式等独具特色的城市社区公共服务体制。这些模式虽然出现在不同的地区，在改革的侧重 点上也各有差异，但总体来说，都是以社区公共服务的提供为重心，依托一定的公共服务设施 和建立相应的组织形成一定互动关系的一种制度安排，有学者把其统称为“社区工作站模式”， 即“服务大厅模式”。[4] 2 流动服务站模式。社区服务大厅的设置在一定程度上满足了城市固定区域内人口相对集 中的社区居民的需求。然而，对于一些自然条件比较恶劣的地区或者居民居住比较分散的大型 社区，服务大厅设置上的固定性限制了其服务提供的可及性。

作为对服务范围的一种弥补，一 些地区创新出流动服务的方式，即流动站模式。该模式主要针对山场广袤、地域狭长、交通不 便、群众办事路途远等问题，采取流动上门服务的方法，为群众提供流动服务，让居民在家门 口就能把事情办好。流动站模式以基层政府为依托，变被动服务为主动服务，以流动性为主要 特征，在向居民提供公共服务的同时也实现了信息的双向交流。一方面，将社区服务的咨询和 信息带到居民家中，就地解决居民的生活难题。另一方面，在贴近居民的过程中，及时了解和 掌握社区居民的动态及需求，将新情况反馈给社区服务机构。作为基层政府的派出机构，流动 站采取“订单化”的分类管理方式服务代理，工作人员从基层政府各职能部门抽调。 3 为民服务代理模式。居民代理模式以社区居委会为依托，在社区设立居民事务全程代办 站，提供政务代办、事务服务。2001 年至 20